李铁:城市规划要考虑城市的投入成本

李铁2019-06-05 08:59:06来源:财经

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  地方政府在制订城市规划时,需要考虑如何通过最少的投入获取最大的社会效益,以及如何把更多的投入行为转化为城市长期发展的重要基础,而不是转化为债务负担。

  近些年我去一些城市调查,最重要的参观项目之一就是城市的规划展览馆。

  一般来说,规划展览馆在一个中等以上城市的投入大约为七八千万到上亿不等。馆内最重要的展示内容大多是一个面积巨大的城市规划沙盘,沙盘正前方、正对着展厅大门的墙壁上还有一面巨大的投影屏幕,播放着高清、唯美的宣传片,专业配音员以类似电视台播音员的气宇轩昂的语调诵读着解说词,快节奏的豪华和现代化大场面的城市未来设想,通过大屏幕展现出来。在这种气场、音场和视觉冲击的洗礼下,一般的参观者或许会为这种有气派和大手笔的气魄而动容、感叹。似乎在这个展览馆中,预示着这座城市的美好未来。

  一个城市拿出几千万甚至上亿的资金去搞这种纯粹为吸引领导眼球的政绩工程,我感到十分心痛。毕竟走过很多发达国家,也参观过这些国家的城市规划展示,很难见到像我国一些城市这样的大手笔投入,用来展示和未来城市发展轨迹也许毫不相干的,所谓宏伟蓝图和设想。

  其他国家的规划展示顶多不过是几间屋子,一些图纸和照片,周边的环境也比较简陋。可是我国的这种豪华的规划展示厅似乎已经成为城市普遍追求的时髦。毕竟能吸引领导的眼球,给领导看远比给专业工作者看重要得多。但是这些规划的设计和宏伟的设想在现实中真的能实施吗?

  规划不能被主观放大

  从规划展览馆的展示中,我们经常可以看到一个城市的人口和空间规模被主观地放大。一个原有十几万人口的城市,在展示的规划中可以达到五六十万人口,甚至更多。

  这并不是一般中小城市规划设想的个例。我曾经参与过一个东北省会城市的新区规划评审,新区规划的人口目标居然要在未来十年中达到200万人的规模,而现有新区人口仅仅为10万多。要知道,这个城市过去31年以内才增加了100多万人。我当时就提出,如果经济高速增长的时代已经过去,那就等于人口高速向城市集中的趋势已经在下降,在一个人口流出省份,如何向这个城市新区再集中200万人?

  河北省的一个国家级贫困县,全县总人口才不到40万人,县城的城区规划建成区72平方公里,我们到那里去调查的时候,实际已经开发了40多平方公里。而县城当时只有12万人。就这么一个小小的县城,按照规划的面积拉开了基础设施投资的架子,40多平方公里的道路施工已经基本结束,双向六车道的路网结构,还有绿化带、非机动车道和人行道。

  当地政府也在学习青岛模式,把政府搬到一个新区,新区的开发面积也极为豪华。这里的房价才两三千一平方米,除了县城十几万人口之外,全县农民还没有脱贫,且不说未来这些农民进城根本没有能力进入到县城。只是这几十平方公里建成区面积上的基础设施建设投资,未来要拿什么来偿还?这里的地方债问题肯定十分突出,但是没有人会为已经形成的债务买单了。

  城市的规划不是仅仅停留在设计图纸上,按照中国城市政府的效率,大多规划的编制都要转化为实际投入,因为政府指望着按照规划来开发城市,征用土地,并实现土地的出让,政府可以从规划中获取一大部分收益。因此,城市规划要担当的责任重大,毕竟规划的内容要转化为现实投入。而现实投入要尽量争取获得最大的社会效益,并确保城市的投入不至于变成未来严重的债务负担。

  很多做规划的专业人士认为,自己只是负责画图的,不用去考虑所谓的城市投入成本和债务的关系,这些都是政府的责任。其实,规划应该包含着多种学科,而且规划的内容也涉及到经济、社会和人口以及未来城市的功能和资源的空间配置。规划既然具备了这么多的要素,也必然会涉及到最基本的经济分析,例如城市的人口规模与空间资源的配置关系。当规划的人口超出了现实的可能,那一定意味着规划所涉及的投入要超出城市未来的支付能力。

  规划要考虑社会和经济效益

  我曾经在一个城区人口90万人的地级市调查时看到,当地投入建设了一个大约十几平方公里大的生态公园。这么大的公园先不说占地面积是否合理。只是当时的投入涉及到基础设施配置,公园征地及开发,引进树种,还有各种公共服务配套,最重要的还有日后永久的维护成本。显然如果每年政府可以持续地卖地,可能不会担心这种投入的回报问题。但是如果房地产的供给出现了过剩,直接会影响到财政收益,而之后的维持成本却还是要年年支出。

  更重要的是,一个90万人的城市,是不是需要如此大面积的生态公园,这个公园能够提供的最大社会收益到底是多少?而且,这个生态公园距离城市中心区还有一定的距离,能满足多少人每天或者每周到这里来充分利用这个生态空间?

  涉及到一个城市的规划项目投入直接影响到多少受益人口,会产生多大的直接社会效益,有多少投入可能会变成闲置资源,有多少会成为未来财政支出的负担?等等,都是政府和规划人员应该切实考虑的问题。

  大家都知道,最近一段时间中国的经济形势不是特别好。地方债的问题是重要原因之一。地方债的影响因素不少,但是过于粗放的城市发展模式,过于奢侈的城市发展规划和各类投入,都是导致地方政府入不敷出的原因。我们并不奢望规划专家可以替代政府官员的角色,至少可以从专业的角度提出合理化建议。例如,从经济发展规律角度,提出产业发展的问题,提出人口规模的问题,提出空间资源配置和人口规模的关系问题,提出投入和社会效益,以及可能的资源可利用程度问题等。

  关于规划和城市投入成本之间的关系问题,也不是仅仅要讲给规划专家听,更是要讲给试图把自己凌驾于规划专家之上的城市政府官员听。要让他们了解,城市发展过程中的经济规律,如何避免地方债蔓延,如何通过最少的投入获取最大的社会效益,如何把更多的投入行为转化为城市长期发展的重要基础,而不是债务负担。

  近些年来中央政府下发的一系列文件都明确要求,提高城镇化质量,促进城市集约发展,实现执政为民,以人为本,这是最重要的制度约束。站在这个高度,我想更有助于调整规划观念的转变,调整城市的发展思路,减少一些不必要的投资,减少不必要的诸如规划展览馆和生态公园以及道路景观等视觉工程,实现与农业人口转移和城镇化目标相吻合的政府长期发展目标,这才是对城市资源的最有效的利用。

  (作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)

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