全国人大代表、中国社会科学院副院长蔡昉:户籍制度改革是“公共品”建议由中央政府买单

余蕊均 杨弃非2019-03-08 15:30:26来源:每日经济新闻

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  过去一年,近1400万农业转移人口在城镇落户。政府工作报告指出,2019年将深入推进新型城镇化,包括“抓好农业转移人口落户,推动城镇基本公共服务覆盖常住人口”。

  “推进以人为核心的新型城镇化,我的理解就是以农民工市民化为核心。”3月6日,全国人大代表、中国社会科学院副院长蔡昉在接受《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者采访时表示,“1400万”这个数字出来了,尽管暂时还没有完整的信息说“1亿人落户”的目标什么时候能够完成,但“户籍制度改革应该加快”。

  在他看来,目前户籍制度改革推进尚不如人意,比较根本的原因在于地方政府的激励不足,改革收益和支出成本存在“不对称”,因此,他建议,这项改革红利作为一个“公共品”,应该由中央政府买单。

  值得注意的是,今年的政府工作报告首次将优先就业政策置于宏观政策层面,“稳就业”被上升到前所未有的高度。

  蔡昉日前在题为《稳就业的政策优先序和实施原则》的署名文章中指出,充实和调整政策工具箱,首先应围绕能够改善生产要素供给和配置,从而提高潜在增长率的方面,继续深化经济体制改革,特别是推进供给侧结构性改革。其中,“户籍制度”“减税降费”应得到优先安排、加快推进。

  “户改和减税二者也是相关的,因为越是鼓励劳动力进一步转移,越要有足够多的经济增长来满足需求。”蔡昉向记者表示,现在的发展阶段需要更多的创新创业,必须降低各种各样的门槛,而减税降费是最好的一个措施。

  他同时强调,减税是好的政策,应该搁在“工具箱”里,但搁在不同的格子最后的效果是不一样的,“所以把它放到了供给侧结构性改革里面,是减轻企业负担、降低交易费用的措施,而不是刺激手段”。

 农民工的市民化问题“卡脖子”

  NBD:政府工作报告提到,2018年有近1400万农业转移人口在城镇落户。您如何理解推进农业转移人口市民化与提高新型城镇化质量的关系?

  蔡昉:以人为核心的新型城镇化,我理解就是以农民工市民化为核心。5年前中央提出了“三个1亿人”目标,其中到2020年要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇,尽管现在暂时没有完整的信息说“1亿人落户”什么时候能够完成,但不管怎么说,我觉得都应该加快。

  去年“1400万人”先不说够不够,“1亿人”也不是全部。按照国家统计局的数据,现在大概有26%的劳动力还在务农,按我们的估计可能在16%~17%,而高收入国家农业劳动力比重只有几个百分点。其实在人均GDP1万美元到1。2万美元之间还有一批国家,他们的农业就业人口平均也只有11%~12%,我们的差距仍然很大。因此,只有城镇化水平提高了,农业劳动力比重才能真正下降。卡脖子的地方就是农民工的市民化问题。

  NBD:推进户籍制度改革的迫切性和必要性就体现在这里了。

  蔡昉:是的。乡村振兴战略的目标是要加快推进农业农村现代化,最核心的就是要提高劳动生产率。我们通过研究发现,改革开放以来农业劳动生产率虽然大幅提高,但和二产三产的劳动生产率来比,差距并没缩小。为什么呢?因为土地规模没有变,经营规模也没有变。

  我们讲规模经营从来都要加上“适度”两字,原因就是经营规模的扩大必须跟农业劳动力转移相适应。当它没有那么多转移渠道时,扩大得太快容易让农民失去“立身之本”。但现在我们已经越来越多地遇到劳动力短缺的问题,而且客观上说农民工也是回不去的。

  2008年以前,农民工常用返乡的方式避免受到宏观经济的周期性冲击,那时候我们说有一个农业作为剩余劳动力的“蓄水池”,但现在这个“蓄水池”基本上不存在了,且新一代农民工既没有意愿、也没有能力回到土地上,这个时候就要假设这部分人可以永久离开农业。因此,我们说劳动力转移的条件已经成熟到土地规模应该扩大。

  反过来讲,因为土地规模不能扩大,农民工又不能得到城市户口,他就有一个顾及,还要回去看看,候鸟式地周而复返,这样就很难从真正意义上提高农业生产率。所以我觉得目前应该是让那些已经长期转移到非农产业的农民工,真正落户成为市民。

  “开放式的改革会更管用”

  NBD:户籍制度改革一直是有共识的,决策层一直在部署,学者中也没有争议,为何推进却好像不如预期?

  蔡昉:我觉得比较根本的原因在于地方政府的激励不足。我们能够看到推进户籍制度改革,加快农业转移人口市民化,可以为中国未来提供更充分的劳动力供给,更有效率地配置劳动力资源,提高生产率,这项改革红利是一个“公共品”,大家都受益,但要推进这项改革,它有一些直接成本要由地方政府支出,地方政府也有它的实际困难,这就等于改革收益和成本之间存在着一个不对称。

  我认为既然能看到它带来真金白银、实实在在的改革红利,就说明它是一个具有强大正效应的外部经济,外部经济的含义就是“公共品”,公共品就应该由中央政府买单。我们要从理念上认识到这一点,如果不能解决改革激励不对称、不相容的问题,户籍制度改革推进起来就不会快。

  NBD:地方政府在这个过程中应该扮演什么角色?

  蔡昉:户籍制度改革作为一个全社会的公共品,不应该用地域的方式解决,当然,最后接纳农民工成为市民,还是每个地方政府具体在做的,但城市在选择要接受人的时候,不应该有地域限制。

  如果过分强调地域限制,容易陷到现在的一个困境中:城镇化率的提高有很大一部分是由改身份、改口径而来的,它有意义,但不能老在这上面做文章,因为这些人的职业并没有改变,甚至在基本公共服务上也没有大的变化。我们说“城市化”不是一个理念,而是一个实实在在的改革措施,实实在在的经济增长新动能,如果只改口径,能解决什么新动能?

  NBD:那么户籍制度改革又将对城市发展产生哪些影响?

  蔡昉:城市的核心,第一是集聚效应、规模经济,还要有辐射力,有多大的吸引力就有多大的辐射力,这是提升能级的两个关键部分。而改革是为了均等化,为了包容性,关键就是要开放,一个开放有活力的城市,不应该把农民工排斥在外。所以,集聚资源要素,开放式的改革会更管用。

  这里还可以延伸一个问题,虽然我们总在用文件说“城市群”“都市圈”,但这些都是经济发展的结果,到底谁和谁是同一个圈的,并不知道。因此,政策规划是引导,但关键还是要看推进的方法,这个方法就是要通过体制机制的转变,让生产要素自由流动。

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